Publicatie

Het openbaar bestuur voorbij Corona

Reflecties op de impact van de Coronacrisis op het openbaar bestuur, de democratie en de rechtsstaat.

Auteur: Bernard Steunenberg, Sandra Groeneveld, Kutsal Yesalkagit e.a.
Datum: 01 juli 2020
Links: Reaer: Het openbaar bestuur voorbij Corona

In deze reader van Raad van het Openbaar Bestuur hebben meer dan dertig auteurs een bijdrage geleverd.
Het resultaat is deze mooie verzameling van meestal korte stukken over de invloed van de Coronacrisis op het openbaar bestuur, de democratie en de rechtsstaat. Vanuit het Instituut Bestuurskunde zijn dit Bernard Steunenberg, Sandra Groeneveld en Kutsal Yesalkagit. Lees hieronder de samenvatting van de stukken. De volledige artikelen staan in de reader: Het openbaar bestuur voorbij Corona.

Bernard Steunenberg: Nederland Digitaal in coronatijd: een ‘reality check’

De ‘coronacrisis’ grijpt diep in op onze samenleving en bestuur, ook op het punt hoe de overheid met technologie omgaat in beleid. Over de mogelijkheden van digitalisering is al veel geschreven, maar de recente ontwikkelingen laten zien dat we nog veel kunnen leren, inclusief lessen die we al kenden. Misschien geldt hiervoor hetzelfde als bij reclameboodschappen, dat de kracht zit in de herhaling: alleen wanneer we keer op keer een belangrijk inzicht blijven herhalen, wordt de boodschap misschien onderkend.

Een eerste punt dat Bernard verbaasde is het hardnekkige geloof in technologie als oplossing voor maatschappelijke problemen. De corona-app die het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wilde inzetten tijdens de golf aan coronagevallen in Nederland is daar een voorbeeld van. Natuurlijk speelt bij dit initiatief de wens om ‘iets te doen’ en waarschijnlijk de druk vanuit technologiebedrijven een ‘goede’ oplossing aan te reiken. Maar technologie alleen biedt geen oplossing biedt voor maatschappelijke problemen.

Maatschappelijke problemen kennen een veel breder aantal probleemdimensies dan alleen of iets technisch kan, waaronder politieke haalbaarheid, uitvoerbaarheid, maatschappelijk gedrag en waardencomplexen. De app meet overigens geen corona-infecties maar houdt bij wie bij wie in de buurt is geweest en voor hoe lang, waardoor het idee al snel onder vuur kwam te liggen vanwege privacy en veiligheidsoverwegingen, naast vragen over maatschappelijk draagvlak. Kortom, de idee van een app-als-oplossing getuigt van technologie-optimisme en gaat nog onvoldoende in op de andere randvoorwaarden die noodzakelijk zijn voor een succesvolle beleidsinterventie. Dat heeft het ministerie van VWS geweten.

Nauw hiermee verbonden is de misvatting dat concrete en operationele beleidsinterventies geen invloed hebben op onderliggende vraagstukken, waaronder waardenvraagstukken. Bij allerlei beleidskeuzes, ook wanneer het gaat om de inzet van technologie, zijn juist die onderliggende en soms concurrerende waardensystemen in het geding. De keuze van een interventie is daarmee ook een keuze tussen verschillende, belangrijke waarden die in de publieke discussie geëxpliciteerd moeten worden. Die transparantie en duidelijkheid zijn belangrijk voor een democratisch proces waarin naar draagvlak wordt gestreefd. Bij de corona-app ging dat mis omdat onderliggende waarden als privacy (wil ik wel dat een ander meekijkt wat ik doe?) en veiligheid (zijn mijn data wel in goede handen en kan er geen misbruik van worden gemaakt?) onvoldoende waren geborgd. Maar ook vragen als zou iedere Nederlander een smartphone moeten hebben en wat betekent dit voor degenen die dat zich niet kunnen permitteren of eenvoudigweg niet willen (denk aan ‘bewuste’ digibeten), moeten aan de orde komen. Omwille van de volksgezondheid kun je niet onbedoeld bepaalde groepen uitsluiten. Discriminatie, individuele vrijheid en het recht op zelfbeschikking komen dan in beeld. Kortom, het is verstandig om, ook wanneer het gaat om het gebruik van

technologie in tijden van corona, die onderliggende waardensystemen beter in kaart te brengen en meer actief in het beleidsdebat te gebruiken.

Bij de inzet van apps of het verzamelen van nieuwe data op grote schaal moeten wij ons blijven realiseren dat er groepen zijn die daarmee niet of onvoldoende in beeld komen. Groepen die niet voorkomen omdat zij geen gebruik maken van de digitale meetmethoden op basis waarvan data zijn verzameld. Groepen die wel gebruik maken van publieke voorzieningen maar niet via de gekozen meetmethode worden geregistreerd. Dat probleem is bekend en kan leiden tot een blinde vlek. De eerder genoemde digibeten zijn daarvan een voorbeeld, maar ook kwetsbare groepen. Ook in tijden van corona moeten wij blijven nadenken over de vraag of de beleidsinformatie achter voorstellen voldoende dekkend is en of bepaalde maatregelen niet leiden tot een grotere maatschappelijke ongelijkheid.

Diezelfde technologie helpt de overheid natuurlijk wel om in deze tijd van beperkingen de interne processen op gang te houden. Naast het thuiswerken, wordt dagelijkse veel vergaderd via verschillende video-platforms. Tegelijkertijd is de dynamiek van die video-vergaderingen anders dan bij fysieke bijeenkomsten, waarin sneller kan worden geschakeld en meer gelet kan worden op lichaamstaal. Zeg het anders, vergaderen is nu vooral het uitwisselen van standpunten geworden en niet zozeer een plek van debat. Voor veel operationele zaken werkt dat goed, maar voor meer politiek-strategische vraagstukken niet. Natuurlijk kan een ervaren voorzitter nog steeds belangrijke beslissingen ophalen, maar de vraag is of die beslissingen worden gesteund door een gemeenschappelijk narratief over problemen en aanpak. Soms zal dat niet het geval zijn en dat kan in de toekomst tot problemen leiden. Op basis van de bestuurskundige implementatieliteratuur kun je verwachten dat de ‘gemiste kansen’ van nu straks in de uitvoering worden gecompenseerd door een ‘eigen’ invulling van het beleid. Ook is het denkbaar dat ‘ontweken’ conflicten later weer opdoemen. Dat levert risico’s en implementatieproblemen op. Kortom, Bernard verwacht dat de coronacrisis zal bijdragen aan implementatieproblemen die nu worden ‘gezaaid’ en die te maken hebben met de beperkte mogelijkheden een meer gedragen narratief te ontwikkelen.

Nu maar hopen dat Nederland voorspoedig uit de beperkingen komt.

Sandra Groeneveld: Grensoverschrijdende samenwerking in tijden van crisis

De Covid-19 crisis heeft laten zien dat als het erop aankomt publieke organisaties – in de zorg, maar ook overheidsorganisaties die beleid maken en uitvoeren ‒ over een enorm aanpassingsvermogen beschikken. In dat aanpassingsvermogen speelt interorganisationele en interprofessionele samenwerking een grote rol vanwege het probleemoplossend vermogen dat daaruit voortkomt. Deze samenwerking over institutionele grenzen heen was noodzakelijk, omdat de crisis zelf ook een grensoverschrijdend karakter heeft: wat eerst en vooral een probleem was (en is) voor de volksgezondheid, bleek al snel samen te gaan met psychologische, organisatorische, economische en politieke uitdagingen. En dat geldt niet minder voor de bestrijding ervan.

Tegelijk is ook gebleken dat de langdurige nadruk op efficiëntie in het management van de publieke sector ertoe heeft geleid dat er weinig buffers zijn. Gekoppeld aan uitgebreide verantwoordingsstructuren maakt dat publieke organisaties in het algemeen weinig beweeglijk en innovatief. Dat veel nu toch mogelijk blijkt, komt onder meer door een tijdelijke verschuiving naar responsiviteit als dominante waarde. ‘Whatever it takes’ was een veelgehoord devies in een situatie waarin de urgentie en gemeenschappelijkheid van het doel helder was: ‘Flattening the curve’.

Probleemoplossing centraal in de organisatie van de overheid?
Veel problemen en uitdagingen in onze samenleving hebben een grensoverschrijdend karakter. De oplossingen gaan bovendien gepaard met dilemma’s en onvoorspelbaarheden. De vraag is hoe het probleemoplossend vermogen van de overheid door middel van samenwerking tussen en binnen organisaties verbeterd kan worden. Wat kunnen we leren van de samenwerking die de afgelopen weken succesvol is gebleken?

Sandra licht twee thema’s extra toe. In de eerste plaats moeten we nadenken hoe de verbinding gemaakt kan worden tussen sturing in de publieke sector en de structuren die daarbij horen enerzijds en anderzijds de fluïditeit en grenzeloosheid van de samenwerking die nodig is om maatschappelijke problemen op te lossen. Dat vraagt om na te denken over wie op welke wijze die verbinding kan maken. Deze leiderschapsrollen worden steeds belangrijker.

In de tweede plaats is samenwerking pas productief als iedereen zich volledig kan inzetten zonder angst voor repercussies. Pas dan kunnen we van elkaar leren en ingewikkelde problemen oplossen. Dat is echter niet vanzelfsprekend wanneer we van mensen vragen om in wisselende rollen en samenstellingen te werken aan nieuwe uitdagingen en zonder dat helder is waarop de individuele bijdrage beoordeeld wordt en door wie. Hier liggen belangrijke leiderschapstaken zoals het formuleren en communiceren van de doelen van samenwerking en het creëren van een veilig werkklimaat.

Een nieuw normaal?
Nu de urgentie van de Covid-19 crisis van de eerste weken is afgenomen, wordt de weg ingeslagen richting een ‘nieuw normaal’. Hoe nieuw dat normaal zal zijn, zal afhangen van de mate waarin de regelreflex beteugeld kan worden, nu de hiërarchische lijnen van sturing en verantwoording weer dominanter worden. Die regelreflex zal sterker worden en kunnen uitmonden in bureaucratische kramp wanneer er door bezuinigingen een grotere nadruk komt op efficiëntie, en politieke druk zal leiden tot een steviger controle op beleid en uitvoering. Aangestuurd op kostenverlaging en het vermijden van fouten, zullen publieke organisaties en hun medewerkers minder geneigd en in staat zijn om in samenwerking te leren en problemen op te lossen.

Kutsal Yesilkagit: Het openbaar bestuur na Corona: terug naar normaal

Kutsal Yesilkagit is hoogleraar Bestuurskunde bewijst in zijn bijdrage dat de impact van de coronacrisis veel impact heeft op ons dagelijks leven maar verwacht verder niet dat deze crisis tot grote veranderingen in de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur zal leiden.

Hoe indrukwekkend ook de coronacrisis is een relatief gewone crisis: de politieke agenda wordt van de ene op de andere dag door de pandemie beheerst, er worden crisis-structuren en -procedures in werking gesteld en er worden besluiten genomen en geïmplementeerd zoals te doen gebruikelijk is bij crisismomenten. Het verschil tussen deze en andere crisis is dat deze langer duurt.

Verder keert de normale politiek weer terug. Naargelang de uitbraak van het virus onder controle komt dringen andere problemen en wensen zich weer aan. De politieke agenda wordt niet langer meer uitsluitend bepaald en bezet door de ziekte, maar ook de economische en maatschappelijke zorgen van burgers en ondernemers uit verschillende sectoren dienen zich aan. Agenda-technisch zijn de massale anti-racisme protesten naar aanleiding van de gebeurtenissen in de VS een ‘gamechanger’. Maar je ziet het ook aan Teletekst 101: het kopje corona is geslonken en niet langer worden de ‘corona-dag-koersen’ prominent gemeld. Uiteraard zijn de meeste zorgen corona-bepaald. De wijze waarop ‘Den Haag’ hiermee omgaat verloopt volgens en past binnen de bestaande institutionele patronen die we al kennen.

Waar we wel (tijdelijke) veranderingen kunnen verwachten zijn:

1. De relatie tussen beleid en wetenschap zal zolang er nog geen uitzicht is op normalisering van de situatie (in casu een vaccin is gevonden) evenwichtiger zijn dan die lange tijd is geweest. Wetenschap en de inbreng van expertise zijn al lang een onderdeel van beleidsprocessen, maar tijdens deze crisis is wetenschap sinds lange tijd weer eens echt serieus genomen en is zij zelfs leidend geweest. Maar naarmate het virus meer onder controle wordt gebracht zal de rol van de wetenschap weer afnemen.

2. In de relatie tussen nationaal en binnenlands bestuur verwacht Kutsal dat decentrale overheden een grotere mate van autonomie zullen hebben zolang het virus nog rondwaart. Door een beter en fijnmaziger testbeleid zullen (potentiële) uitbraken sneller en lokaal gedetecteerd worden. De besluitvorming over maatregelen zal daarom primair decentraal worden opgepakt en de veiligheidsregio’s zullen leiden bij het nemen van de eerste maatregelen. Wanneer besmettingen beter en dus op lokaal (postcode) niveau gevolgd kunnen worden zullen ingrijpende nationale maatregelen niet meer nodig zijn.

3. Verdergaande digitalisering van beleid: de coronacrisis is een crisis in cijfers. De dagelijkse uitstorting van statistieken over besmettingen, opnames, sterfte en andere corona-gerelateerde parameters heeft ons het gevoel van controle gegeven en een ‘tastbaar’ kristallisatiepunt voor maatschappelijke discussies en debat. De toegankelijkheid van data op de websites van kennisinstellingen, het gemak waarmee bestanden gedownload kunnen worden, en het feit dat veel burgers relatief makkelijk kunnen omgaan met grote databestanden en relevante software zal het maatschappelijk debat verdiepen maar ook tegelijkertijd vertroebelen (velen kunnen omgaan met data, maar weinigen bezitten de specialistische kennis om die data goed te kunnen analyseren en te duiden).