Guidance documents of the European Commission in the Dutch legal order
Op dinsdag 11 februari 2020 verdedigde Clara van Dam haar proefschrift ‘Guidance documents of the European Commission in the Dutch legal order’.
Door middel van informele, niet-bindende guidance documenten beoogt de Europese Commissie de lidstaten bij te staan bij de implementatie van het Unierecht. Ondanks de groeiende rol voor guidance documenten, is weinig bekend over de rol die deze documenten spelen in de nationale rechtsordes. Dit proefschrift onderzoekt hoe de informele sturingsinstrumenten van de Europese Commissie een rol spelen in de Nederlandse implementatie- en rechtspraktijk en wat daarvan de consequenties zijn in het licht van rechtsbeginselen.
In de wirwar van guidance documenten die worden aangenomen op het niveau van de Europese Unie, onderscheidt het proefschrift vijf types guidance. In het licht van die typologie, en aan de hand van verschillende perspectieven op het bindende karakter van guidance documenten, wordt onderzocht welke rollen guidance documenten spelen in de Nederlandse bestuurs- en rechtspraktijk.
Dit empirisch onderzoek, waarin interviews een belangrijke rol spelen, laat een gevarieerd beeld zien. De vijf types guidance laten sporen achter in verschillende fases van het implementatieproces. Zo worden ‘interpretatieve’ guidance documenten gehanteerd als interpretatiehulpmiddel bij het opstellen van wet- en regelgeving en beschikkingen. De ‘implementatieve’ en ‘technische’ richtsnoeren spelen een, vaak meer onzichtbare, rol in de implementatiepraktijk. Voorts verschilt de de facto bindende werking van guidance documenten aanzienlijk, niet alleen per type guidance maar vooral ook per rechtssterrein. Op het terrein van Europese landbouwsubsidies generen guidance documenten een sterk bindende werking, terwijl de toepassing van guidance documenten behorend bij de Burgerschapsrichtlijn wordt gekarakteriseerd door een ‘cherry picking approach’. De richtsnoeren bij de Habitatrichtlijn vervullen vooral een rol als ‘gezaghebbend interpretatiehulpmiddel’.
De verschillende rollen van guidance documenten laten zich verklaren in het licht van het informele karakter van guidance documenten. Die informaliteit maakt guidance documenten enerzijds een flexibel en effectief sturingsinstrument, maar zorgt anderzijds voor juridische zorgen: guidance documenten vervullen namelijk niet de ‘promises’ of die zij zouden moeten vervullen om aan een legitieme implementatie van het Unierecht bij te dragen. Zo is de toepassing van guidance documenten veelal onvoorspelbaar, inconsistent en/of onzichtbaar, en gedragen de documenten zich dikwijls als ware het bindende regels, wat problematisch is in het licht van het gebrek aan democratische legitimiteit van guidance documenten.
Guidance documenten genereren aldus effecten die problematisch zijn in het licht van de ‘rule of law’. De legitimiteit van guidance als sturingsmiddel staat op het spel. Die bevinding roept de vraag op hoe guidance documenten zo te ‘reguleren’ dat zij de effecten genereren die juridische beginselen dienen, en tegelijkertijd het informele en flexibele karakter zoveel mogelijk behouden. Een uitnodiging tot ‘guidance voor guidance’ dus, waarbij in het proefschrift verschillende aanbevelingen worden geformuleerd die aanleiding geven tot verder onderzoek.
J.C.A van Dam (11 February 2020), Guidance documents of the European Commission in the Dutch legal order, (diss. Leiden), Meijers-reeks Leiden: E.M. Meijers Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden.
Een handelseditie wordt later verwacht.